今年5月12日是我國第15個全國防災減災日，主題是“防范災害風險，護航高質量發展”。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一,災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。加強自然災害防治關系國計民生，我國需建立科學高效的自然災害防治體系，提高全社會自然災害防治能力，為保護人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障。本期邀請相關專家就自然災害防治提出對策和建議。

著力構建地質災害防治長效機制

◆完善科學的國土空間規劃與用途管制制度，能夠為地質災害防治提供源頭管控作用

◆推進人防、技防的有機結合，通過管理創新、科技創新和信息技術等手段，提升地質災害防治能力

◆盡快建立地質災害防治保險制度，提高地質災害承災個體或家庭的承災能力

口 余振國

我國地質環境條件復雜，氣候類型多樣，構造活動強烈，人類工程活動影響范圍和深度不斷擴大，地質災害種類多、分布廣、危害大，誘發因素復雜。

黨中央、國務院歷來高度重視自然災害防治工作，不斷改革完善地質災害防治體制機制。多年來，我國防治科技不斷進步，因災致死人數和群死群傷事件明顯減少，地質災害造成的危害及風險不斷降低，地質災害防治工作取得了積極成效，逐步建成了中國特色的地質災害綜合防治體系。筆者認為，我國應著力構建地質災害防治的長效機制，發揮國土空間規劃與用途管制的源頭管控作用，探索創新地質災害風險管理體系，盡快建立地質災害保險制度，提高全社會自然災害防治能力，為人民群眾生命財產安全和國家安全提供有力保障。

發揮國土空間規劃與用途管制的源頭管控作用

地質災害與國土空間、土地利用、資源開發等之間存在著相互聯系相互制約的關系。不合理的國土空間和土地開發利用，可能引發、加劇地質災害，完善科學的國土空間規劃與用途管制制度，能夠為地質災害防治提供源頭管控作用。

自然資源部辦公廳印發的《省級國土空間規劃編制指南（試行）》和《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》提出“考慮氣候變化可能造成的環境風險，提出防洪排澇、抗震、防潮、人防、地質災害防治等防治標準和規劃要求，明確應對措施”；“系統梳理國土空間開發保護中存在的問題，開展災害和風險評估”；“城鎮建設和發展應避讓地質災害風險區、蓄泄洪區等不適宜建設區域”。

筆者認為，在編制出臺國土空間規劃前，應該針對不同的國土空間和土地利用類型，開展相應的地質災害風險和地質災害隱患點調查評估，根據評估結果劃定地質災害易發區，劃分國土空間地質災害風險水平，在此基礎上分析確定國土空間和用地類型。根據某一國土空間和土地利用類型下的地質災害風險水平，制定地質災害風險管控要求，并將其納入國土空間規劃，明確不適宜建設開發的國土空間和用地類型在建設開發時的地質災害風險防控配套措施。

國土空間規劃頒布實施后，應該進一步加大規劃實施的地質災害風險管控力度，將地質災害風險高的區域、地質災害隱患點作為國土空間規劃和用途管制的重點地區。明確地質災害防治責任主體，監督落實不適宜建設開發的國土空間和用地類型，在建設開發時的地質災害風險防控配套措施。對于拒不落實地質災害防控措施的責任主體進行法律、行政、經濟和社會信用制裁。通過科學規劃與用途管控，加強統籌協調，從源頭上控制或降低地質災害風險。

創新地質災害風險管理體系

當前我國地質災害防治管理的模式基本是對已有隱患點進行管控，但多年實踐發現，很多新發生的災害不在隱患庫管控之列。一方面是因為地質災害具有隱蔽性、復雜性，現有技術手段無法精準識別并納入隱患庫。另一方面是因為地質災害具有動態性、突發性，比如地震、強降雨、人工擾動等條件下直接發生地質災害，難以精準預測。筆者認為，應推進人防、技防的有機結合，通過管理創新、科技創新和信息技術等手段，提升地質災害防治能力。

一是加強隱患識別，突出解決“隱患在哪里”問題。充分利用基于星載平臺、航空平臺、地面平臺的“天—空—地”一體化多源立體觀測體系，開展多方法、分層次、多尺度綜合遙感調查，全面開展高、中易發區地災隱患早期識別和地面驗證，解決地災隱患發現不夠的問題。

二是加快風險評價，推動“隱患點﹢風險區”雙控。應結合《地質災害防治三年行動實施綱要》和第一次自然災害綜合風險普查成果，開展新一輪區域性1∶5萬地災詳細調查，以及人口聚集或風險較大的重點區域1∶1萬大比例尺高精度調查評價及風險區劃工作，加強地質結構分析和致災機理研究，把目前沒有變形跡象但具有成災風險的地區劃分為不同程度的風險地區管控起來，推進防控方式由“隱患點防控”逐步向“隱患點﹢風險區”雙控轉變，探索總結雙控管理制度、責任體系和技術方法。

三是人防技防并重，提高“什么時候發生”的預警能力。要進一步落實群測群防，強化專業隊伍駐守制度，提高技術支撐服務力度。加大詳細調查和勘查工作力度，查明隱患點“結構是什么”及威脅對象并合理選定安裝點位，繼續推廣應用普適型監測預警設備。完善地災專群結合監測預警體制機制，提升地災預警精準度、時效性和覆蓋面，持續提升精準服務風險區內基層群眾和交通、旅游、水利、能源等各行業的能力。

四是加強綜合治理，提升防御工程標準。以最大限度減少受災害威脅人員為目標，提高重點地區和重點部位防御工程標準，科學設計防范措施，集中必要財力實施工程治理或排危除險，特別是要加大力度開展人口聚集區的工程治理與避險移民搬遷。

五是提升基層能力，充分發揮第一道防線作用。面向全社會開展多形式的防災減災知識科普宣傳，針對各級行政管理人員、群測群防員等進行地災防治知識培訓，針對受威脅群眾開展防災應急演練，加強基層防災備災體系和能力建設，全面提高風險防御和應急處突能力。

盡快建立地質災害保險制度

地質災害防治保險制度具有分散風險補償損失，減輕政府防災救災的財政負擔，提高群眾地質災害防治與防范意識，從而減少地質災害損失的功能。政府作為民生救助、保障的兜底責任主體，有義務和責任為群眾基礎風險保障進行風險提前干預。此外，按照“誰引發、誰負責”的原則，工程建設、資源開發等防治責任主體也可通過強制責任保險和商業保險的形式，對所建工程和受威脅人群提供保障，人民群眾也可通過購買商業保險對受威脅的人財物進行保障。地質災害防治保險能夠極大地提高地質災害承災個體或家庭的承災能力，使投保人在受災后能夠及時獲得生活保障和災后重建的資金支持。

我國部分省市對地質災害保險制度進行了有益探索，如重慶建立了農房地質災害保險，在綦江區進行了地質災害防治責任保險試點。福建授權省民政廳與中國人保財險福建省分公司簽訂農村房屋統保協議，由政府出資為所有農房統一投保。貴州在黔東南州開展了農房保險試點工作，廣西梧州由民政局牽頭開展農房統保承保工作，湖北秭歸開辦了泥石流災害綜合保險。這些探索為我國地質災害保險制度的建立提供了寶貴經驗。

防災減災是全人類共同面對的難題，發達國家的一些地質災害防治經驗值得我們借鑒。我國應該總結評估《地質災害防治條例》的實施效果，以《地質災害防治條例》為基礎，研究制定《地質災害防治法》，完善地質災害防治法律制度體系。從國際經驗來看，可成立專門機構加強地質災害管理。比如日本建立了中央、市、村三級的災害管理體制，瑞士則實行分區管理體制，實施地質災害風險帶土地開發限制制度。瑞士、意大利、新西蘭和美國等國的地方政府通過地質災害管理法制手段調控土地利用規劃和土地審批，并且規定地質災害調查評價成果作為土地利用規劃的技術依據。

（作者單位：中國自然資源經濟研究院）